基于对比和法律法规体系的中国民航法律法规体系完善

　　课题项目：该项目为大学生创新创业训练项目（项目编号：201910059018），项目名称：基于语料库的欧洲航空安全局与美国联邦局飞行运行规章对比研究。
　　摘要：民航强国战略的早日实现不可不重视中国民航法律法规体系的建设与完善。中国目前民航法规中仍有许多不足之处，应立足于本国国情，合理借鉴欧洲航空安全局与美国联邦航空管理局的法律法规体系，完善我国民航法律法规体系，更好地促进中国民航业的快速发展。
　　关键词：民航法律体系；中国民航；FAA；EASA
　　一、中国民航法律法规体系的现有问题
　　（一）缺少位阶较高的民航基本法
　　首先，《中华人民共和国民用航空法》内容简单。经过2018年12月29日的第五次修正，《民用航空法》也只有十六章，214條的规定，内容过于简单，很可能会使很多违法犯罪行为只能通过位阶较低的规范性文件做出更为详细的规定，这给执法、审判都带来了一定的困难。
　　其次，《民用航空法》内容滞后，承运人对旅客的赔偿责任限额早已跟不上社会经济与人民需求的急速增长。在许多空难的赔偿环节，由于国外的赔偿金额更高，大部分遇难旅客家属会选择在国外的法院起诉，这会大大不利于我国对于相关案件的管辖，也不利于推动相关法律的修改。
　　（二）立法冲突
　　首先，民航立法的下位法与上位法冲突。如《国务院关于通用航空管理的暂行规定》关于通用航空许可审批期限的规定违反了行政许可法的审查期限一般20日、最长60日不符。
　　再者，民航立法与国际公约冲突。《民用航空法》1996年生效以来至今24年间，中国加入了许多国际公约。以航空承运人的责任为例，《中华人民共和国民用航空法》第129条关于航空承运人对旅客赔偿责任限额的规定，就与1999年加入的《蒙特利尔公约》第21条、第22条规定冲突，民用航空法所规定的赔偿责任限额大大低于公约的规定。
　　（三）立法依赖性强
　　通过对比EASA和FAA法律法规体系发现，FAR法律法规体系与CCAR法律法规体系相似度高。如：FAR135部文件与CCAR135部文件、FAR121部与CCAR121部文件等对应，CCAR的内容不只是大部分是从FAR翻译而且对于具体问题划分的法律法规体系也是极为相似的。而EASA的法律法规体系大部分不同于FAR、CCAR，有着其独立的体系。EASA的法律法规以许多缩略语作为前提层层递进，以此展开具体的规范规定。
　　二、对于问题产生原因的探究
　　（一）我国民航法律法规体系的发展历程
　　1980年国务院、中央军委发布了《关于民航管理体制若干问题的决定》。1980年3月15日，我国民用航空实现了军转民，民航局不再由空军代为管理，为民航的发展奠定了坚实基础。此后，我国出台了一系列有关安全的行政法规，这是我国民用航空法律法规体系建立的起步阶段。
　　1987年开始我国进行了以管理局、航空公司、机场三者分立为主要内容的改革，并在80年代末90年代初出台了《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》等法律法规来与改革后的管理体制进行配套。此时，我国民航法律法规体系仍不完善，但这些法律法规对其的建立起到了至关重要的作用。
　　直至二十世纪九十年代，我国的民航法规开始走向了系统化，1996年3月1日颁布实施了《中华人民共和国民用航空法》，其中对民用航空器国籍、民用航空器权利、民用航空器适航管理、航空人员等民航涉及的各方面问题都做了规定。《中华人民共和国民用航空法》作为民航系统的根本法律，为维护国家的领空主权和民用航空权利，保障民用航空活动安全和有秩序地进行，保护民用航空活动当事人各方的合法权益，促进民用航空事业的发展，提供了重要的依据。
　　此后，随着时代和环境的变化，1997年1月民航局出台了《关于修订和废止部分民用航空规章的决定》，对部分不适应民航发展的规章条款予以修订或废除，对未来民航法律法规体系的完善奠定了基础，也对我国民航事业的发展大有裨益。
　　而进入二十一世纪以来，民航法规体系建立更是有了高速的发展，单2005年一年，我国颁布并且施行的民航规章数量就相当于90年代10年间80的量。我国正在逐渐建立起一套完整的民航法规体系，用法律法规引导、推进和保障民航的改革和发展。
　　（二）我国民航发展国情的变化
　　我国的民航业是依托于我国国情发展的。1945年到1978年期间是我国民航从无到有的阶段，此时的民用航空受军方管理。1980年民航局脱离军方，实行企业化管理，民航业得以快速发展。自从1987年我国决定对民航业进行以航空公司与机场分设为特征的体制改革以来，民航发展的速度更上一层楼。
　　现阶段我国仍处于社会主义初级阶段，社会生产力水平还比较低。因此，机场设施设备，航空公司规模，民航从业人员的培养等各个方面都不够完善，仍处于发展的初级阶段。另外，我国的民航业是由军航转化而来，大部分空域是由军航来掌控，这也同样制约了我国民航的发展。
　　三、完善中国民航法律法规体系的建议
　　（一）进一步修订完善《民用航空法》
　　中国应结合实情，从内部自发地进行立法修订和更新，根据时间发展情况科学合理地补充和完善《民用航空法》，把修订工作重点放在承运人责任限额、性质、航空安全、航空管理、通用航空立法、无人机等内容上。民航业所涉及包括的不仅是民航制造业也包括服务业。在立法上更应该在为促进相关民航制造业的发展、保障旅客权益、加大航空安全管理、保卫等方面多制订相应规则，构建起一套符合中国国情的航空法体系。
　　（二）对于发展较快的产业尽快立法
　　对于通用航空产业、无人机产业等新兴航空产业制定相关法律法规。通用航空的发展变化速度也是日新月异的，在各种救灾救援中，通航扮演着不可或缺的角色。但是基于本项目的研究可以发现，我国空域资源的划分利用不是很充分，民航的空域使用面积本就不是很广阔，通航在其中的空域使用面积更是少之又少。目前我国的无人机产业发展十分迅速，越来越多黑飞事件的出现，规制无人机的文件却不多，如《民用无人机空中交通管理办法》、《民用无人机驾驶航空器经营性飞行活动管理办法》等。希望相关部门可以尽快根据现在发展较快的民航相关产业开展立法工作，为民航的飞行安全提供法律保障。
　　（三）按类别整合已有法律法规
　　我国目前的民航法律法规体系是按照：法律行政法规政府部门行政规章行政规范性文件标准进行划分的。我国民航法律法规体系可以按类别整合已有的法律法规及规范性文件，借鉴EASA的体系模式。例如，将关于航空保安的法规、民航规章、标准规范整合在一个部分；将关于航空器的法规、民航规章、标准规范整合在另一个部分，以此类推。这样的体系不仅能提高检索相关文件的效率，更能促使立法者找到其中某些文件的法律漏洞。
　　参考文献：
　　〔1〕杨万柳。和谐视域中的中国民用航空法观照以民航法律体系的完善为视角〔J〕。北京航空航天大学学报（社会科学版），2011，24（5）：2731。
　　〔2〕张超汉。全球航空治理视野下中国《民用航空法》的现代化和一体化论要〔J〕。时代法学，2016（6）：94102。
　　《国务院关于通用航空管理的暂行规定》第4条规定：从事通用航空飞行的单位或个人，经营通用航q空业务的企业，都应当按照下列规定，履行申请审批手续：从事或经营省际通用航空飞行或业务的，由民航局审查、批准，发给通用航空许可证；从事或经营省、自治区、直辖市境内的通用航空飞行或业务的，由地区民用航空管理机构审查、批准，发给通用航空许可证，报民航局备案。
　　《中华人民共和国民用航空法》第129条规定：（1）承运人对每名旅客的赔偿责任限额为16600计算单位，但旅客可以同承运人书面约定高于本项规定的赔偿责任限额。（2）对托运行李或者货物的赔偿责任限额，每公斤为17计算单位。（3）对每名旅客随身携带的物品的赔偿责任限额为332计算单位。
　　1999年《蒙特利尔公约》第21条规定：对于根据第17条第一款所产生的每名旅客不超过100000特别提款权的损害赔偿，承运人不得免除或者限制其责任。公约第22条规定：在人员运输中因第19条所指延误造成损失的，承运人对每名旅客的责任以4150特别提款权为限。在行李运输中造成毁灭、遗失、损坏或者延误的，承运人的责任以每名旅客1000特别提款权为限。在货物运输中造成毁灭、遗失、损坏或者延误的，承运人的责任以每公斤17特别提款权为限。