浅析互联网背景下政府回应力的四维透视

　　政府回应力作为构成政府治理能力的重要内容，能否有效地回应经济社会发展的需求和公众的期望是衡量政府治理能力高低的重要标准。互联网背景下对政府回应力提出了新的现实要求，要求政府回应力更具多样性、系统性和协同性。当前，专家学者就政府回应力的研究内容集中于理论内涵、方式路径、测评体系及发展机制等方面，与互联网背景紧密结合的关联性成果较少，难以发挥政府回应力相关研究的应用价值。因而，基于互联网行动的时代背景，从认知、反应、处置以及调控四个维度对政府回应力开展深入研究，无疑具有比较重要的现实意义和理论价值。
　　一、互联网与政府回应力的关联性
　　（一）互联网与政府回应力的内涵
　　互联网是把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，推动技术进步、效率提升和组织变革，提升实体经济创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。何谓政府回应力，学界多是基于斯塔林在《公共部门管理》一书中对回应概念的界定，他认为回应是指一个组织对公众提出的政策变化这一要求作出的迅速反应，也可以说是政府对公众所提要求作出超出一般反应的行为。目前学界都是围绕这一解释对政府回应力的基本内涵进行把握，但缺乏对政府回应力概念上的有效分解和细化研究造成对其的路径分析大多流于形式，操作性不强。为此，本文基于互联网的预设前提，政府回应力是指政府在对互联网有准确认知的基础上，推进互联网与各行业的融合升级，与各利益相关主体双向互动，所展现出来的对其合理利益诉求作出及时和负责的反应与处置的能力集合，具体涵盖认知、反应、处置和调控四个子维度。
　　（二）互联网与政府回应力的关联性
　　互联网既是政府回应力生成的环境和回应对象，亦可视为政府回应力主要依靠的技术工具。学界对互联网的这种二元角色尚未作出明确区分，马化腾认为理解互联网要走出对其工具论的狭隘视野，视其为我们生存环境、生活和生命不可分割的存在；而互联网政务的提出表明政府主体更愿意将其视作为一种技术变革所带来的政府变革，颇具工具论色彩；当互联网这一概念被频繁的引用和提及的时候，企业、社会组织以及政府行政机关都从各自的角度提出了理解。在此，并不试图对这一区别作出区分，而是在兼顾互联网这两种角色的基础上展开分析，构建互联网背景下政府回应力的四维模型。
　　基于上述分析，可以得出互联网行动与政府回应力的关系主要表现在两个方面。一方面，互联网时代为政府有效回应经济社会发展和公众的期望提供了新的机遇，同时各级政府也必须有效回应互联网时代所带来的经济社会发展新变化；另一方面，互联网时代的新业态形式呈现出跨界融合、创新驱动和重塑结构等新的特征，对政府回应经济社会的能力工具箱有了新的帮助。具体而言，互联网时代为政府回应力的提升提供了新的知识体系和新的技术应用，优化了政府回应力提升的外围环境，构建了政府回应力提升的合作共治的网络体系。
　　二、互联网背景下政府回应力的四维模型
　　（一）构建互联网背景下政府回应力的四维模型
　　互联网行动简单地说就是推动互联网与其他各主体的深度融合，但是能否形成112的效果，其中政府扮演着极其关键的角色，取决于其在面对互联网时所展现出来的认知水平、反应程度、处置能力以及宏观协调的技术水准。基于此构建互联网背景下政府回应力的四维模型。（
　　1。认知之维：政府主体对互联网的认知程度
　　正确的认知是一切回应行动的先导，认识不到一定程度便形成不了正确的回应行动。当前各级政府普遍缺乏对互联网这一新生事物的正确认知，拥抱互联网的积极心态尚未形成；由于政府缺乏对互联网的准确认识和理解，制定出来的政策往往与现实出现偏差，采取的措施亦显得僵硬不具柔和性，遇到互联网带来的复杂问题时常常出现回应失效。互联网背景下的利益诉求呈现出多样性、系统性和协同性等特征，不再是传统一对一的解决机制可以适应的，利益主体的多元化和层次性要求政府对回应对象有全面而准确的认知。因而，互联网背景下政府回应力的首要便是对互联网的基本内涵有准确的认知，以避免出现认识上的滞后；这就要求政府及其组织成员加大对互联网相关知识的培训，以达到消除认识误区的目的，使政府及其组织成员具有准确评估与互联网行动相关的利益事件的能力。其次，就是对互联网行动各参与对象的利益诉求的把握能力，做到准确认知，及时回馈。认知能力的科学性是优化政府回应力的基本前提，提升政府及其组织成员行政素养、形成正确的公共权力观和责任观是根本。
　　2。反应之维：政府行为与互联网新业态诉求的对接程度
　　反应程度本质上是政府对互联网主体和各相加方利益诉求的响应程度。利益诉求的反应能力是政府回应力的基础，这一能力构成涵盖了政府行政部门分析、评估和判定各利益相加方的全过程。政府回应力形成的基础便是快速的反应速度，脱离时效性的政府回应将会毫无价值。互联网背景下的信息呈现量大面宽，更新频繁等特征，传统产业的发展对政府能力的要求相对较低，政府可以依靠自身的权威和政策许可来引导，而互联网是一种新型的业态，传统相加方与互联网的融合势必带来新的革新，政府在这一过程中，要提升回应能力必须学会千里眼和顺风耳，所谓千里眼和顺风耳便是政府及其行政主体要建立各传统和新兴产业的信息数据库、建立各种预警机制，做到第一时间分析、评估和判定各相关利益主体的诉求，进而及时有效的协调各参与主体的利益诉求，提供相关的制度和政策支援，以提升实体经济的创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和实现工具的经济社会发展新形态。
　　3。处置之维：政府推动互联网运行的处置能力
　　互联网背景下的政府处置维度是现代政府回应力的核心，发挥政府之手的重要作用是中国国家治理语境下的显著特征，正确处理政府与互联网的关系以及协调互联网与各相加方的深度融合是政府回应的对象，政府回应力在某种程度上表现为政府处置能力的强弱，其主要由秩序规制力和制度供给能力两个部分构成。要适应互联网背景下的社会经济新业态，政府除了需充当好参与者、协调者和规则维护者等核心角色，还需努力破除在互联网发展过程中所面对的制度不适、观念落伍、基础设施滞后、技术创新体系陈旧、小微企业环境欠佳、经济活力不足、人才匮乏、教育体系落后等制约瓶颈，这似乎都离不开政府治理的创新，尤其是对政府回应力体系中处置能力的提高。此外，在当前互联网理念和模式的引领下，利益协调和政策制定不应再是政府部门的自留地，要充分吸收各相关方参与到政策制定的过程中来，帮助提升政府推动互联网运行的处置能力。
　　4。调控之维：政府协调互联网利益主体的调控能力
　　政府回应力的调控维度是指政府在推进互联网行动时展现出来的协调相关利益主体以及宏观上掌控经济社会发展方向的能力。调控作为政府回应力的关键，是建立在认知水平、反应程度和处置能力不断优化的基础之上。2015年3月5日十二届全国人大三次会议上，李克强总理在《政府工作报告》中首次提出互联网行动计划，预示着互联网上升到政府治理层面的战略高度，也表明政府在积极主动适应生产力层面的新变化，必须实现政府治理能力与治理体系的现代化。现代化的政府治理体系是政府作为社会管理主体，在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障的基本格局下，对社会公共事务进行的管理活动。不难发现，多元共治已成为现代政府治理的主要特征，这与互联网背景下政府治理主体多元化的事实相契合，多元化的参与主体势必带来政府回应力的协调问题，不断完善政府协调互联网利益相关方的调控能力成为提升互联网背景下政府回应力的最终落脚点。
　　（二）互联网背景下政府回应力的基本特征
　　一是结构多元性。结构多元的特性的主要表现为以下两个层面：一方面互联网背景下的政府回应力的四维结构特性就决定了政府回应力必须是有别于传统政府回应力的单一控制力模式，趋于能力多元化集成；另一方面取决于互联网背景下政府回应对象的复杂化，互联网本身的集成性特性使得政府在面对互联网这一新的经济业态时，必将使自身的能力工具箱更多元和全面。
　　二是反应迅捷性。如果政府回应力缺乏及时反应这一基础，便会丧失先机，进而影响政府决策的科学有效性，最终导致政府治理的失败；互联网既是政府回应的对象，又可作为政府回应的技术工具；就互联网作为政府回应的工具来看，它兼具了互联网自身信息集成、快速反应的特征，因而互联网背景下政府回应力具有反应迅捷的特性。
　　三是结果有效性。互联网背景下政府回应经历了认知反应处置调控四个闭合循环，其回应力的最终形成必须是建立在这四个维度同时达到最优的基础之上的，这就要求其四维结构的完整以及其循环顺序与图一所构建的模型相一致，这样才能达到互联网背景下政府回应力最大；在实现这些条件的基础上，互联网背景下政府回应的效果必将是最优的。
　　三、互联网背景下的政府回应力的现实困境
　　（一）认知困境：政府传统的认知体系面临重构
　　互联网作为一种新的经济生态，对政府传统的认知体系提出了重大的挑战，这种挑战主要表现为两个方面：其一，对传统认知观念和知识体系有了颠覆性的挑战，传统的权威压力型体制下的政府全能思维已出现不适，在大数据时代，互联网的应用无疑加重了政府对社会事务的发展脉络与成长逻辑的掌控难度。这一特性表明传统政府单向度的主导认知理念已面临挑战，政府不能事事预料在先，完全掌控整个社会的运行状态，政府及其工作人员旧有的知识构成缺乏对互联网准确的认知，革新传统的认知观念和知识体系已变得极为迫切；其二，传统的认知技术已成强弩之末，现代政府正在经历管制管理治理的模式转变，互联网时代的诸多新特性已对政府传统的认知技术构成了巨大的挑战，互联网时代是信息和大数据的综合，脱离信息和数据为支撑的政府回应必然失效。
　　互联网既对政府回应提出了挑战，同时也为政府回应提供了新的认知技术，呈现一种小政府、大数据的形态，充分吸收互联网时代大数据、云计算和智能化等技术优势的政府治理必然高效、精准。
　　（二）反应迟缓：政府行为与互联网新业态诉求不对接
　　政府反应迟缓是政府应对当前互联网的一种外在表现，被动回应一直伴随着我国政府治理的方方面面，在应对当前互联网这一新的经济社会环境时，政府的被动回应尤甚，落后的认知观念和欠缺的知识体系必然导致政府被动回应。当前政府虽然经历了一系列的改革，但是体制性迟钝这一痼疾还没有从根本上得到消除，一些固有的体制弊端仍然在制约着政府高效的运行，体制的内在束缚是造成政府反应迟缓的根本原因。一方面互联网环境下的信息快速更新使政府原有的应急和回应体系受到挑战，政府主动权丧失；另一方面，体制束缚造成政府回应行为与互联网所特有的精准性不对接，互联网环境下的大数据应用强调政府精准决策，当下政府倡导的精准扶贫就是例证。互联网这一新的经济社会环境的出现，使政府措手不及，政府应对这一状况时尽显被动，反应迟缓。加之，政府认知上的困境，使政府在认知观念、知识体系和认知技术上都对互联网没有做好足够的应对准备，疲于应付势必造成政府反应的滞后性。
　　（三）处置弱化：现行的政府秩序规制力和制度供给能力的不足
　　处置能力弱化是指政府在解决互联网这一新经济社会环境带来的新问题，及其在推动互联网行动时所表现的秩序规制力和制度供给能力的不足。一方面，现有政府的职能划分和相应的机构设置已不适应互联网这一新经济社会环境的秩序运行特性。在互联网上的经济社会各领域的融合逐步深化的发展趋势下，相应的经济基础的变化必然导致包括政府职能建构在内的上层建筑作出适应性的调整和改变，现实的政府职能的网上迁移也成为必需。具体而言，政府职能划分不尽合理，职能的界定模糊，权责不统一的现象时有出现，直接导致职能机构运行秩序的混乱。回应传统的产业发展诉求，这些职能定位或许有用，但是互联网背景下的新经济社会形态要求重塑政府职能和优化政府机构设置。另一方面，制度供给能力不足主要表现在相关制度或者政策没有紧密结合互联网的理念与模式，没有充分吸收制度与政策的制定参与方所提供的合理建议，致使相关制度与政策局限于政府部门的狭小思维范围。
　　（四）调控失效：传统的政府权威型模式运行失效
　　政府治理模式决定着政府对社会公众需求的反应速度和处置程度，调控作为政府回应力的关键落脚点，在面对互联网环境时逐渐表现得乏力、低效。一方面，现行的政府治理模式还没有完全清除权威压力型模式所形成的惯性思维，管制气息仍然较浓厚，其深层原因是传统政府权威型模式运行失效，政府权威在尝试硬性迁移到互联网线上环境时效果不佳，这必然与互联网背景下跨界融合、主体多元的运行样态相背离。另一方面，传统的权威型模式并没有注意引导公民有效的参与到行政权力的运行过程中，许多公民参政尝试仍然停留在实验表层，难以深层次触动政府治理模式的革新。互联网环境已经从运行样态上打破了政府一元化的运行模式，倒逼政府主动去适应互联网环境。尤其是网络技术进步推动行政发展，政府垄断性行政的基础已被触动，多元共治的潮流必是政府无法回避的。
　　四、互联网背景下的政府回应力的改进思路
　　（一）革新观念、更新知识体系：改善政府应对互联网行动的认知水平
　　互联网是互联网技术发展到新的阶段的体现，也是技术进步的外显形式，技术进步不仅为治理主体提高行政认识、优化行政实践提供动力，更需要治理主体用积极主动的行政精神及自身认知能力去拥抱和融合现代技术，以达到现代政府治理的目的。这种背景下要实现政府认知水平的提升，进而提升互联网背景下的政府回应力并非一蹴而就。因此，首要切入点就是培养政府主动进取的现代行政精神，革新行政观念。主动进取意味着重新寻求和确定政府的基本价值标准，意味着重新选择政府的宏观公共政策，意味着制度创新。还要政府革新旧有管制思维并及时制定新的政策，有效解决现实问题。其次，长期以来的管制思维使作为政府治理主体的政府工作人员缺乏主动性和学习性，建设学习型政府和知识型政府的任务迫在眉睫。知识是破除愚昧藩篱的根本，推动学习型政府的建设，提高政府及其工作人员的整体知识素养，学习和了解互联网知识也变得十分必要。此外，应不断强化政府及其各部门适应、运用和推动互联网行动的能力，锻造政府运作互联网行动的认知能力是新背景下提升政府回应力的重要前提。
　　（二）加速推进大数据、云计算技术应用：提升政府应对互联网特性的反应速度
　　技术进步作为人的本质力量外化的强化，必然会对行政主体行政认识的深化和行政实践的提高产生积极效应。互联网技术的发展作为技术进步的外显形式之一，对政府治理的影响也呈两面性。一方面为政府适应其新的特征提供了挑战；另一方面又为政府主体推动互联网行动提供了技术支援。技术进步推动政府治理方式方法的创新，就强化政府适应互联网特性的反应能力上来看，技术本身充当了其技术支撑的角色；互联网技术的进步带来了大数据、云计算的飞速发展，政府在推动互联网行动计划的时候离不开这种技术的应用，建立诸如产业信息库、大数据中心、云计算平台是未来政府提升其在互联网背景下政府回应力的有力保证，提高了行政系统跟踪捕捉行政决策和执行中的信息的能力，智慧型成为未来政府的新特征。不仅如此，信息技术和网络技术的运用也丰富了行政系统的技术手段。掌控信息和分析信息的能力是适应互联网新特性的突破口，不断推进信息技术在政府治理系统中的应用是破除信息系统建设孤岛现象的保证，是强化政府适应互联网特性的着力点。
　　（三）鼓励制度创新：巩固政府推进互联网运行的处置能力
　　一切有效的政府回应源于政府自身有效的认知和及时的反应，而有效和持续的政府回应力的形成离不开制度的长效保障。同样，制度一旦形成模式、形成习惯就难以改变，势必造成政府回应失效，治理失败。因此，只有不断优化制度环境，推进制度变迁和更新才能避免制度缺失和固化的问题。制度变迁是指一种效率更高的制度代替原有制度的过程，互联网时代的到来预示着政府治理的制度更新变得更为迫切。一方面，要将政府治理实践中的有益经验和探索制度化，例如湖南会同建淘宝式政府，并将一些有益的经验制度化，这就是政府充分发挥了互联网自身的技术优势，有利于打通服务群众的最后一公里，提升互联网背景下政府回应民生诉求的能力；另一方面，立足创新互联网行动的配套制度，才是政府形成有效处置力，破除互联网行动主体制度不适的根本，互联网行动主体的制度不适主要表现为来自于传统工业的生产关系的束缚，尝试建立促进信息（数据）的流动与共享的政策、购买云服务的财政支持制度、健全互联网金融监管制度，可作为政府适应互联网所提供的制度创新和保障。
　　（四）营造合作共治的网络体系：优化政府协调互联网利益主体的调控能力
　　互联网背景下政府治理主体多元化已成事实，消费者、网商、电子商务平台、第三方治理机构、服务商、相关的政府部门、科研机构以及媒体都成为治理主体，享有了治理权力。优化政府对互联网各相关利益方的调控能力是提升互联网背景下政府回应力的根本体现。营造合作共治的网络体系是破除全能政府思维、优化政府对互联网各行动主体的调控能力，最终提升互联网背景下政府回应力的根本路径。营造合作共治的网络体系的根本在于最大限度地激活和发挥各相关利益方在推进互联网行动的主体性，充分发挥政府在互联网行动治理网络中的主导作用，以及最大化调节其他参与主体、协调各方利益的能力。政府在这一过程中只需扮演好平台搭建者、秩序维护者、方向引领者的角色，引导互联网行动各相关参与主体、在合作共治的网络体系下共同推进互联网行动的运行和升级；完善合作共治的网络体系应当是优化政府协调互联网行动主体的调控能力，提升互联网背景下政府回应力的最终去向。