国外政府信息资源公开与获取法制建设经验及启示

　　【摘要】现阶段针对政府信息资源的公开与获取，在我国仍存在立法缺乏、体系松散、层级较低等缺陷，为给未来法制建设提供借鉴，文章选取具有代表性的美国、英国、加拿大、日本、韩国，研究其取得的相关成就并总结经验，以启示法制化公开与获取政府信息资源的建设。
　　【关键词】政府信息资源；公开；获取；法制建设；经验
　　公开政府信息，是信息社会顺应发展要求的积极体现，是追求民主政治、提高政治文明的体现。一国政府信息公开制度的健全完善，一定程度上反映了开放程度和民主政治水平高低。因此，为详细了解国外关于政府信息资源管理的法制化建设，笔者选取政府信息的公开与获取这一重要管理领域，通过国外五个代表性国家信息公开与获取法制建设的成就，总结出对我国具有实际借鉴意义的法制建设经验和启示。
　　一、国外成就
　　（一）法律体系完备。实践立法过程中的各国，普遍是通过在專门信息公开法中率先明确政府信息义务公开、公民获取信息权利自由，进而不断进行扩充、调整以迎合新情况的不断出现，并通过法律设施、实施细则与公开法相配套，逐步完备构建政府信息公开法律体系。美国，一方面构建了以《信息自由法》（1966）、《隐私权法》（1974）、《阳光下的政府法》（1976）为基石的完善的政府信息公开法律体系，成为各国追随的榜样。还包括与之相配套、相补充的法律如《联邦咨询委员会法》（1972）、《电脑匹配与隐私权法》（1988）、《信息技术管理改革法》（1996）等。另一方面紧跟时代发展步伐，不断与时俱进，通过对原来法律进行修订或制定新的法律，以满足时代潮流提出的对政府信息公开的新要求。1996年提出修正《信息自由法》，使得电子信息与纸质文件的地位等同，推动了电子信息的公开化。
　　（二）法律成果显著。美国《信息自由法》（1966）规定除外豁免公开的信息，公众有索取联邦政府信息的权利，对公众的信息请求政府机关须决定公开与否。《隐私权法》（1974）规定公民查看与个人相关保存于联邦政府的材料的权利。《阳光下的政府法》（1976）规定合议制行政机关须公开会议进程，允许公众同时参与。加拿大《获取信息法》（1982）规定公众有权获取政府机构档案记录或复印件，特殊情况除外。韩国《公共机关信息公开法》（1996）的立法目的是保障国民知情权、参政权，推动透明行政。日本《行政机关信息公开法》（1999）规定任何人有权对政府机关的行政文件提出公开。英国《信息自由法》（2000）规定政府机构及时对公众信息需求的回应处理。
　　（三）法律影响深远。美国首次从国家层面制定《信息自由法》后，世界各国纷纷开始了立法政府信息公开的实践。《信息自由法》中的九项规定豁免公开，对于其他国家的立法具有重要借鉴、影响意义。亚洲国家中首个制定信息公开制度且其实施具有全国意义的韩国，在1966年通过《公共机关信息公开法》，确立原则公开、例外不公开的立法精神以及知情权保障、参政权行使、透明政府构建的立法宗旨，引领着信息公开法制化潮流从欧美国家涌向亚洲国家，亚洲国家开始立法公开政府信息的建设。
　　二、国外经验
　　（一）法制主体完善。1。立法主体。总体上各国的立法主体呈现多样化特点，均涉及权利与义务主体，具体表现为：（1）立法的权利主体，美国、英国、加拿大、日本可以是任何人，本国公民和本国境内的外国人无须区分国籍，都具有信息请求权利。（2）立法的义务主体都涉及行政机关。此外，美国、加拿大的国有企业、公法人也是负有公开信息义务；英国和韩国的义务主体较为宽泛，包括行政机关、议会、法院、军事机构、具有公共服务和公共管理性质的企业；但日本则排除议会、法院、军事机构。2。执法主体。法律需要得到贯彻执行，否则制定法律就显得没有意义甚至产生不好的结果。政府信息公开法律也应当鼓励相关主体积极执行公开制度从而保障信息获取权利。美国设置信息自由法办公室、信息主管接收、处理申请者的信息申请；英国的信息专员、信息裁判所联系着公众和政府部门，直接对公众负责；加拿大的信息专员监督联邦机构的《信息获取法》实施行为，协助法院处理获取信息纠纷；日本的信息公开审查委员会负责行政机关和公众信息需求的协调，可复议公众需求；韩国的信息公开审查委员会判断公共机关公开允许的信息进程是否遵照规定。
　　（二）法制程序健全。1。立法体现层级性。国外立法程序都呈现层次性，经历由低到高的立法层级，立法程序层次分明，各机关职责清晰，法律形成的过程也有公众的参与，因而从一定程度上保证了获取信息自由权利的实现。2。执法程序法制化。国外，对于执法程序通过了专门立法，以确保执法行为能够在法律的保障下做到公平、公正、民主。美国《联邦行政程序法》（1946）以法律的形式明确规定了政府运行中的规则，有利于公民参与政府活动，法律上保障了行政执法。
　　（三）法律位阶较高。各国制定的信息公开法，均具全国意义。如美国，直接一步就位，就是通过制定专门的具有全国效力的信息公开法；如英国，先从政策层面统一出台信息公开法律规范，成熟后再立法，这样做有助于普及公众的信息法制意识；如日本，先由地方出台相关法律法规，再拓展到全国层面立法。
　　三、对国内的启示
　　（一）完善法制主体，强化政府责任。国外在管理政府信息资源的法制化建设中高度重视通过立法来强化政府责任，政府信息公开的公众信息获取权利自由的保障，需要寻求立法的支撑来实现。政府在推动法制化建设的政府信息资源管理过程中担任立法的协调主体，在履行义务公开政府信息职责时，一方面需要统一筹划自身职责范围内的事务；另一方面，政府与其他组织及公众的利益矛盾，应当予以协调使之平衡化。由于我国80以上的信息资源是在政府部门的掌握中，其信息资源建设的水平与效率是影响政府信息资源公开与获取法制建设实现的关键因素，因而政府应该承担起更多的责任。法制建设的主体完善，可实施的重要措施是确保立法的权利主体、义务主体的协调发展。
　　（二）健全法制程序，科学立法执法。1。立法程序规范化。基于国外借鉴，健全、规范的立法程序尤为必要，立法程序凸显立法的公正性、民主性、专业性是政府信息资源公开与获取法制化建设的重要前提。在法制化公开与获取政府信息资源的进程中，相关部门必须以经济发展为依托，认真落实中央相关的各项政策；机构编制部门在信息管理法律的制定、落实和完善中，应进行协调和监督。2。执法程序法制化。在重视实体法、轻视程序法的法律传统思想影响下，我國对于行政程序开展立法的工作起步较晚。《行政复议法》和《行政诉讼法》对公众因申请信息被拒从而提起复议或诉讼权利并没有提供支持，虽然《政府信息公开条例》规定行政复议和行政诉讼。作为行政的典型行为，公开政府信息的程序不可能完全由政府信息公开法律规定，还需要寻求与行政程序法的相互配合，才能将信息公开制度落到实处。从国情出发制定一部行政程序法以规范行政行为，推动行政行为的执行和抑制行政权力的滥用，平衡各方利益，进而实现法制建设的民主化，是迫切需要。
　　（三）提升法律位阶，构建完备体系。目前缺失具有全国性意义的政府信息公开法，完整的信息公开法律体系在我国尚未形成。1。应当尽快制定全国统一的上位《政府信息公开法》，将《政府信息公开条例》的过渡性质提升至法律高度，纳入审判机关、检察机关的信息公开行为至法律调整适用范畴，并通过配套法规规章的制定保证信息公开法的执行。2。关于公开信息的范围确定，概念性方式界定是国外采用的较为普遍做法，为保证广阔的公开范围，进行不予公开例外信息的详细列举。应该借鉴国外，以排除例举方式划分免予公开范畴，扩大信息公开范围。在公开申请程序的规范化方面，态度严谨认真、申请处理及时有效、审查公开保密合法合理是对政府机构提出的基本要求。3。修订或制定相关的配套法律，使之相互协调，保障公开。例如，应该加快步伐制定《隐私权法》，确立不予公开的隐私权范畴，为开展信息公开过程中的保密审查提供法律规定的依据。对《档案法》《保密法》中可能冲突《政府信息公开条例》的相关规定展开修订，尽力使得各个法律之间减少碰撞，努力构建和谐完整的公开政府信息的法律体系。
　　四、结语
　　尽管我国在政府信息资源公开与获取法制化建设方面的努力在信息技术发达的今天实施地较为顺利，取得了巨大的进步和成效，但今后要逐渐实现完善的法制建设目标，既离不开与政府信息资源公开与获取相关的法律制度的完善，也离不开相关部门依据实际需求立法、严格执法。
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