财政部合理安排2023年专项债规模，保持宏观杠杆率基本稳定

　　21世纪经济报道记者杨志锦上海报道专项债是扩大有效投资，稳定宏观经济的重要抓手。当前，市场高度关注2023年专项债政策走向。1月30日，财政部召开2022年度财政收支情况网上新闻发布会，透露了相关信息。
　　财政部相关负责人表示，一是统筹发展和安全，合理安排2023年政府专项债券规模，保持宏观杠杆率基本稳定。二是会同有关部门指导地方做好专项债券项目储备和前期工作，提高项目储备质量。三是督促地方做好2023年专项债券发行使用工作。
　　合理安排2023年专项债规模
　　专项债于2015年首度发行，当年额度1000亿。2016年、2017年，其发行额度分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2。15万亿。2020年为3。75万亿，创出历史新高，2021年回落至3。65万亿，额度首度下降，2022年维持平稳为3。65万亿。
　　中央经济工作会议指出，积极的财政政策要加力提效。保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。
　　分析来看，由于地方政府债务率已超过警戒线，专项债的规模要适度控制，避免地方政府债务率进一步攀升；由于赤字率还低于警戒线，还可以进一步提升，尤其是增加中央赤字规模；政策性开发性金融工具约束少且同样投基建，可在2023年继续使用，分担一部分专项债的职能。
　　那么2023年专项债额度会是多少？这需要考虑正反两方面的因素：
　　一方面，虽然专项债不受赤字率约束，但最终仍会被债务率约束。地方政府债务大幅扩张后，目前债务率已落入警戒区间，这要求地方债尤其专项债放慢扩张步伐。
　　另一方面，2023年推动经济整体好转仍需专项债发力，而2022年发行4万亿专项债用于项目建设，诸多项目开工后后续仍需资金支持，这就要求专项债维持一定规模。
　　财政部相关负责人表示，要统筹发展和安全，合理安排2023年政府专项债券规模，保持宏观杠杆率基本稳定。
　　值得注意的是，这一表述和以前出现细微变化。比如财政部部长刘昆2022年1月刘昆表示，按照保持政府总体杠杆率基本稳定的原则，确定（2022）地方政府专项债券规模。
　　再如，刘昆2021年1月表示，2021年积极的财政政策更可持续主要从支出规模和政策力度着眼，兼顾稳增长和防风险需要，保持政府总体杠杆率基本稳定，为今后应对新的风险挑战留出政策空间。合理确定赤字率和地方政府专项债券规模，保持适度支出强度。
　　换言之，专项债额度的确定方式从保持政府总体杠杆率基本稳定调整为保持宏观杠杆率基本稳定。一方面，政府部门杠杆率有所上升。国家金融与发展实验室的数据显示，政府部门宏观杠杠率由2019年末的38。5上升至2022年9月末的49。7，上升了11。2个百分点。
　　另一方面，在居民部门杠杆率有所下降、企业部门资产负债接近衰退的背景下，为实现经济稳增长目标，政府部门在宏观杠杆率方面还应更加积极。也即政府部门加杠杆，而居民部门、企业部门杠杆率保持平稳甚至略有下降，实现宏观杠杠率的总体稳定。在前述额度确定方式变更后，预计2023年专项债额度会高于2022年的3。65万亿。
　　据记者了解，2022年11月监管部门已向地方下达了2023年提前批专项债额度，随同下达的还有提前批一般债额度。目前监管部门尚未披露提前批额度情况，但从多个地方披露的数据看，2023年提前批专项债限额相比2022年大幅增加，全国提前批专项债额度可能达到2。19万亿。
　　扩大资金投向领域和用作项目资本金范围
　　财政部相关负责人还表示，要会同有关部门指导地方做好专项债券项目储备和前期工作，提高项目储备质量；要督促地方做好2023年专项债券发行使用工作，有效发挥专项债券对促进地方经济社会稳定发展的积极作用。
　　按照要求，2023年提前下达专项债务限额需在1月份尽快启动发行工作，尽早形成实物工作量，争取6月底前将债券资金使用完毕。我们省在1月中旬和下旬组织两批债券发行工作。南方省份某省财政厅人士称。
　　项目储备方面，去年11月监管部门组织地方申报2023年专项债项目，此次申报的专项债需求规模，要按照提前下达2023年用于项目建设的专项债券分配本地区额度的3倍左右把握。此外，监管部门明确，对于政策性开发性金融工具（市场也称基础设施投资基金）项目中因额度限制无法获得支持的项目，符合专项债券项目条件的可申请报送。
　　财政部相关负责人还表示，要适当扩大专项债券资金投向领域和用作项目资本金范围，持续形成实物工作量和投资拉动力，确保政府投资力度不减，带动扩大社会投资，推动经济运行整体好转。
　　在2023年提前批专项债项目申报中，专项债资金投向领域从原来的交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、仓储物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等9个领域扩大到11个领域，增加新能源项目和新型基础设施2个领域。
　　可用作项目资本金的领域从原有的铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等10个领域扩大到13个领域，增加新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施3个领域。
　　专项债用作资本金源于2019年印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》。该通知明确，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。
　　监管部门明确，各省份专项债可用作资本金规模占总规模比重不得超过20。此后专项债作项目资本金政策在不断调整。比如，2020年将各省份专项债可用作资本金规模占总规模比重上限调整至25。
　　数据显示，近年来专项债作资本金比例在8左右。换言之，当前专项债用作资本金比例远低于上限，由此导致专项债的撬动作用下降。其中，投向领域限制被认为是一个原因。专项债作资本金的项目要求比较高，因此符合条件的项目比较少。这类项目主要是铁路、轨交等大型基础设施项目。江浙地区某地市债务办人士表示。
　　但一些财政系统人士表示，投向领域限制仅仅是制约专项债作资本金的一个原因，其他原因包括项目收益不足、实操相对复杂、部分地方出于防控债务风险控制专项债作资本金等，这些问题仍有待进一步解决。
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