民生服务还有另一只手

　　在我国，政府通过NGO社会组织（NonGovernmentalOrganization）开展公共服务还处于起步阶段。政府部门与民间慈善组织的合作目前还并不多见，更多的是民间慈善组织自行募集善款开展公益救助，或者用募集的善款与政府部门合作，对慈善项目进行管理。
　　从实际操作层面看，NGO社会组织提供服务相对于政府部门，更加专业化和人性化。由于能够直接与服务对象接触，与政府部门相比，NGO社会组织对所服务领域有更充分的了解，也有较为成熟的资助评审体系，一旦确定资助，可以立刻开展服务。整个过程免去了政府层层审定、逐级拨付的诸多环节，从而提高了救助服务的效率。从更长远的角度看政府从大包大揽转由借助NGO社会组织的力量，可以更好地履行公共职能，加快公共服务执行方式的转变。
　　然而根据目前中国社会组织的现有情况，NGO能否承担巨大的社会责任？资金和人才方面的欠缺怎样解决？现有的社会组织注册、管理和监督体制如何完善？这些问题还未得到明确的解释。为此，《新理财》走访了清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任、此次北京市政府购买NGO社会组织服务专家委员会副主任邓国胜。
　　民生服务如何买
　　《新理财》：此次北京市亿元购买民生服务主要通过什么样的形式？具体是什么样的流程？
　　邓国胜：这次北京市政府亿元购买民生服务主要做了两件事：第一件是政府出钱来公开招投标。先在网上发标，阐明我们有些什么样的项目，希望能做什么事儿，预计达到什么样的效果等等。项目没有具体细则上的规划，只是规定一个范围，一个领域，一个目标。政府负责提供资金，并且搭建一个基本的框架；而竞标的NGO具体负责项目设计，拿出具体的方案，通过政府招投标工作组的审核，中标的NGO将负责具体实施投标的项目方案，也就是为政府提供的骨架，添加血肉。
　　另一件事，是通过政府的协调作用，实现民间组织之间的对接。民间组织总体来讲，又可以分为两大类，一类是比较有资金基础的，例如北京市青少年发展基金会，每年募款，资金达几千万元。这样的基金会属于一手募款，另一手做事。另一类是功能比较细化，双手都在做事的草根型NGO，他们基本上没有资金基础和稳定的资金来源，尽管充满了责任感与使命感，但由于受到自身的一些局限性，特别是资金上的，往往心有余而力不足。此前，这两类民间组织之间的衔接工作做得并不很好，合作不多。此次借着北京市购买民生服务的东风，通过民政部门的协调，为民间组织之间的对接搭建了桥梁。
　　谁来给草根NGO买单
　　《新理财》：您刚才提到了草根NGO，能为我们更多地介绍一下这类NGO的资金来源吗？
　　邓国胜：其实草根NGO本身也很复杂，有些很有国际地位，例如像北京市农家女、星星雨等等，在国际上的影响非常大。这类机构的资金主要来源于境外资源和服务收费。除此之外，本土NGO在资金来源上的单一性非常明显，这不利于本土NGO的发展。
　　《新理财》：目前中国草根NGO的资金来源主要依靠政府财政上的支持吗？
　　邓国胜：政府出资只是一部分，另外一部分来自于会员收费、志愿者的支持和慈善机构以及企业的捐助。总体来讲中国的草根NGO基本没有募款资格，自身的资金来源相对也比较单一。
　　政府购买服务利与弊
　　《新理财》：您是如何看待此次北京政府向NGO购买服务的意义？
　　邓国胜：这个举措具有非常重大的意义，它可以看作是政府在社会管理制度方面的创新行为。从全球范围来看，各国政府越来越倾向于采纳由政府出资购买服务、再由NGO社会组织提供社会公共服务的形式，激活社会的活力。我们曾经做过一项调研，中国的社会组织资金中，只有9。8来源于政府。和发达国家的NGO相比，这个比例是非常低的。像美国，这个比重能达到30左右；欧洲一些福利型社会，像德国、荷兰，比重更高，能够达到60以上。
　　《新理财》：这种向社会组织购买服务，和政府自身完成服务职能相比，优越性体现在哪里？又有哪些弊端呢？
　　邓国胜：政府全权负责管民生，出发点虽然是好的，但这样的管理模式没办法覆盖方方面面。再有，政府直接提供公共服务和管理的效率会相对比较低，但行政成本又比较高，政府财政的负担重。另一方面，也不利于引入市场机制，没有竞争，服务的质量跟不上，作为老百姓，获得服务的门槛也相对高。如果采取购买服务的形式，集结行业、组织和专业力量的社会组织提供服务，更有利于提高效率。对于社会组织之间也存在一定竞争关系，这有利于提高服务质量，最终有助于让人民生活的幸福感增强。
　　这种模式的局限性在于对NGO本身水平的考核应当严格，对于NGO组织管理应当跟进，对于项目的监控要把握住，真正落实NGO组织在投标项目中的承诺，确保NGO服务到位。
　　《新理财》：那么与政府合作，由政府出资购买服务的模式会不会影响到NGO的独立性？
　　邓国胜：如果NGO的大部分资金来源于政府，那当然会有损NGO的独立性。这种矛盾是必然的，不仅在中国，在西方国家也是，像我提到的欧洲一些国家，NGO在资金上有超过60来源于政府。我们国家政府在资金上制约NGO独立性的表现还不明显，目前政府出资也只占到10左右。我国NGO受到的制约主要体现在人事任命和业务管理上，这就涉及到了双重管理的问题上了，还是要逐步脱离双重管理的束缚，NGO才能更好地大展拳脚。
　　《新理财》：NGO和政府之间最好的关系是什么？
　　邓国胜：NGO和政府最好的关系应该是良性互动。政府培育民间组织的发展，民间组织提供越来越多的社会服务，政府去购买这些服务，同时规范这些组织的发展。而不是政府限制NGO的发展或双方互不往来，这样会造成民间组织和政府的对立。我认为一部分NGO应该与政府保持良好的合作关系，特别是服务型的草根NGO。另外，NGO的资金来源应该多元化，这一点对于保持独立性很有帮助。
　　打破双重管理壁垒
　　《新理财》：NGO目前存在双重管理的问题，在这方面，北京市有什么新的举措吗？
　　邓国胜：北京在这方面的改革力度很大，旨在解决这个问题，主要分三类突破性的改革。第一类是建设枢纽型组织。举个简单的例子，一个环保型的NGO，旧模式下，要找环保局做业务主管，再经过民政局的审批，程序上一层层相当繁琐，很多项目就夭折了。新的枢纽型组织建立之后，环保型NGO可以直接和枢纽型组织对接。目前北京市已经认证了大概10家左右的枢纽型组织，例如总工会、社科联、工青妇等等，直接作为业务主管。这样减少繁琐的程序，也降低了注册NGO的门槛。
　　第二类是园区制改革。最好的例子就是中关村科技园区，园区内社会组织将无需业务主管单位，直接到民政部门登记就可以。但是这只是在科技园区内的一种模式创新，范围也只能局限在园区内部，有一定地域限制。
　　第三类改革涉及一部分社会福利类组织，与民政、慈善有关的，可以直接找民政部门直接登记注册。由于这类社会福利组织涉及的领域与民政工作息息相关，所以民政部门可以直接作为业务主管，登记、主管合二为一，即合理又合法。但这类改革存在着领域限制，局限在民政、慈善类的社会福利组织。尽管以上三种改革存在着地域限制和领域限制，但我认为这是打破NGO双重管理的一大步。
　　管理监督需到位
　　《新理财》：在政府购买服务的过程中，是怎样进行项目筛选的？如何确保政府把钱花在刀刃上了？
　　邓国胜：这还要从两方面来看。由政府直接出资的购买服务，由于资金是直接由政府投入的，所以在项目的甄选上也由政府组织专家委员会进行专业的评审。一些社会组织，他们所服务的群体是社会中的弱势群体，例如癌症患者、自闭症儿童等等，这些组织非常有意义，但需要更多的资金去宣传和提供服务。这次北京市财政出资，帮助这些NGO组织去更好地服务民生，让社会弱势群体能够得到关怀。而出资的形式往往是多方面的，有的是项目全额资助，有的是以项目奖励形式的部分资助。
　　从实现对接方面来看，在7月12号的启动仪式上，已经注册了的250家社会组织，都做了充分的准备，除项目详细的策划案外，也做了展板，通过政府搭建的平台，和支持型的组织实现了对接。可以说是社会组织携500多个公益服务项目赶集。通过政府搭建的这个交流平台，将支持型社会组织、草根NGO和专家学者组成的咨询团队集中到了一起，让支持型组织找到合适的项目，草根NGO找到合适的资源。当天就有30多个项目当场签约，150多个项目达成了合作意向，场面十分热闹。
　　《新理财》：那么政府在花了钱买NGO服务的同时，也应当监督NGO更好地完成他们的使命。
　　邓国胜：是的。引入市场化竞争机制的一个弊端，就是会出现先承诺，然后违约，死了一个NGO再成立一个新的，对于这种情况，一定要防范于未然。有些NGO的能力有限，人才匮乏，能不能完成投标时承诺提供的服务仍是个问题，需要加强监督和评估。北京市民政局社团办也与我们很多专家一起探讨过这个问题，要加强对NGO提供服务的监测和评估。例如设定评估指标，在多长时间内，开展多少活动，有多少人将受益，民政部门会定期检查，也会经常和专家顾问做咨询。从财政角度来看，资金不是一次性拨付，而是采用完成一部分，给予一部分的形式，确保项目的落实。
　　常态与趋势
　　《新理财》：政府出资购买NGO公共服务、共建民生的模式将会是一种必然趋势吗？
　　邓国胜：从20世纪80年代以来，国际上就兴起了一种新公共管理革命，提出了公共服务不应由政府大包大揽。像欧洲一些福利型国家，曾经也是财政包揽公共服务，实现大福利社会的景象，但也尝到了苦果，那就是日益不堪重负的财政负担，赤字问题不断加重。为了提供更好的服务，减少行政成本，提高效率，衍生出由政府直接提供转变为政府间接购买的潮流。
　　中国在未来的发展中也将融进这样的国际大趋势。一方面政府会发现在公共服务上的大包大揽其实无法覆盖到社会上的方方面面，无法具体细化到每一个社会群体。另一方面，对于公共服务的需求日渐扩大。举个简单的例子，我在国外调研时就注意到，在外国街上到处都能看到残疾人，可为什么在中国就不经常看到呢？其实中国的残疾人数量远远高于外国，但往往都由家庭来自行消化，残疾人也很少能够参与社会活动。但随着社会的进步，中国日益与国际接轨，人们会逐渐意识到，政府和社会有责任承担目前家庭所承担的这种压力。随着这样的意识逐渐清晰，需求会越来越大，越显性化。从目前的认知水平来看，最有效的办法就是加入竞争机制，通过市场机制配置资源，激发公共服务的活力。