关于中国设置巡回法院的机遇与挑战

　　一、历史背景：域外引进与传统沿革
　　巡回是一个舶来法律词汇，最早起源于英美法系国家。在古今中外的司法实践中，都不难看到巡回审判的身影。早在公元前6世纪的雅典，即已出现巡回审判的萌芽，而最早的巡回法院成立于12世纪的英国，国王亨利二世试图通过法律改革改变司法权分割局面和司法不公现象，加强司法王权与监督，因此设立特派专员调查制度，把全国分为6个司法区，成立了6个由3名法官组成的小组，要求他们每年分赴各司法区进行审判，这也是巡回一词的由来。至今，英国最高法院下仍设有巡回法庭并发挥着应有的作用。
　　美国建国时地广人稀案件少，国会便引入巡回法院，要求最高法院的法官必须巡回到各司法管辖地区进行审判，以满足边远地区民众的司法需求，加强法律的统一适用。后来，随着人口和案件的增多，最高法院不堪重负，最终推动了国会以一个常设的、独立审级的上诉法院系统取代巡回法院。尽管为了维持传统，上诉法院仍然保留了巡回这一称号，被称为巡回上诉系统，但是已经失去了最初的法官巡回审判的涵义，仅代表其管辖的地域（巡回区）与行政区划并不一致。
　　近年来，有学者呼吁，为强化中央司法权威，统一法律适用，上级法院也有必要设立巡回法庭〔4〕。党的十八届四中全会提出的最高人民法院设立巡回法庭，正是响应了这种观点。虽然最高院所提出设立的巡回法院与基层法院所实施的巡回审判试点工作并不完全一致，但可以证明，巡回的基本概念也是沿革于我国的历史传统。在我国古代便有类似的巡回审判，主要是中央派员到地方代表皇帝审理重大、疑难案件，并发挥监督地方官员的作用。如唐朝的监察御史、宋朝的提点刑狱司和御史台、明朝刑部下设的司务厅和十三清吏司，都具有代表皇帝到各地审理申诉案件、重大案件的职能。
　　二、制度核心：中央司法权力的下放
　　应当看到，设置巡回法院和法院分院制度的主要目的在于便利诉讼，但是随着时间的推移，这种制度对于统一法律适用也有着积极的推动作用。更重要的是，它更有利于减少来自地方的控制和干预。这些目标与我国当前司法改革的价值取向是相契合的，也是值得参考与借鉴的。
　　（一）最高人民法院审判权从中央分散到地方
　　最高人民法院设立华东、华中、华南、西北、西南、华北六大巡回法院，其中的法理内涵在于其中央司法审判权的下放。最高院作为拥有死刑核准权的最高级别审判机关，位于政治中心的首都北京。在此之前，所有应当由最高院审理的案件都会移送到北京进行审理，而巡回法院的设立将最高院的司法审判权从中央集中分设于各地区，在分担最高院工作任务的基础上，又保障了司法权力的平均分配，为审判权公正、客观的行使提供了条件。
　　（二）法院案件管辖权发生变化
　　《刑事诉讼法》第22条规定，最高人民法院管辖的第一审刑事案件，是全国性的重大刑事案件。此外，根据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的规定，最高院审理的案件均是在全国范围内产生重大影响的案件。事实上，在司法实践中最高院审理一审案件的情况是相当少见的，由于其审级的最高性导致无法上诉，因此最高院审理的案件多是由高级法院上诉过来的案件，也有部分最高院自己提审的案件。除了案件审理外，最高院还拥有死刑核准权。分设的巡回法院对于最高院的案件管辖权产生的变化在于，设立于六大区块的巡回法院，分担了原来应当由最高人民法院接管的案件，由于巡回法院的设立，并不是所有的全国性重大案件或死刑复核权都会由最高人民法院管辖。
　　（三）审级制度并未改变
　　我国实行二审终审制，法院有四级：基层、中级、高级与最高院。巡回法院的设置，作为最高院的派出机构，其在级别上高于高级人民法院，与最高人民法院同级。因此，最高人民法院设立巡回法院，虽然在我国六大地方区域中增设了法院种类和机构，但并未改变我国四级二审的审级制度，这种跨行政区划的巡回法院，在不影响我国基本的审级制度的前提下，保证了司法的独立公正以及去地方化、行政化。
　　三、现实机遇：司法体制改革推波助澜
　　在我国司法体制改革中应该采取兼容并蓄的态度，积极利用他国司法建设的经验。上海社会科学院倪正茂教授在《发展法系构想》一文中提出：中国要建立一个社会主义法治国，在此过程中，应该创建兼具中华法系、英美法系、罗马法系等各大法系优长的发展法系。十八届四中全会重点强调，将人权司法保障作为司法改革重点目标，贯彻依法治国重要指导思想，并加速我国批准联合国人权公约。巡回法院沿袭并发展了中国历来传统，并吸收了西方国家先进制度，在司法体制改革大的背景下使得审判权设立，司法独立，人权保障等理念继续深入发展。
　　巡回法院的改革是现实主义进路下的选择。即选择巡回法院，代表最高人民法院来行使死刑复核权。具体如下：（1）性质和人员。巡回法院在性质上属于最高人民法院的派出机构，巡回法院的法官在编制上都属于最高人民法院。（2）跨地区设置。按照地理上的区划，而不是行政区划来设置巡回法院，如华东地区巡回法院、华南区巡回法院。巡回法院可以设置在本地区的交通枢纽城市，不一定设置在政治、经济中心。（3）经济保障。巡回法院按照最高人民法院的经费保障方式供给人财物等司法资源，不受地方财政的掣肘。（4）管辖。有学者认为，设置初期负责死刑复核案件，时机成熟时逐步扩展到重大再审案件、重大行政诉讼案件等。
　　（一）在当前中国具有现实可行性
　　1。符合中国地域特点
　　中国国土资源辽阔，地大物博，但地区间政治、经济发展不平衡，且差异较大。设置巡回法院有利于结合案件的地区特色进行审判，实现审判权的因地制宜，通过实质公正来实现司法正义。2005年10月26日，最高院发布的《人民法院第二个五年改革纲要》，决定将死刑复核权统一收归最高人民法院行使。死刑复核权的全面回收，对于贯彻少杀、慎杀、防止错杀的死刑政策具有重要意义。一个人是否足以被判处死刑，其犯罪行为的社会危害性程度，可以参考其行为对该地区所造成的影响，也可以参考该地区的经济、文化环境等因素，通过巡回法院的设立，可以使法官更加结合当地的社会环境，来考量该罪犯行为的社会危害性与人身危险性程度。
　　2。加强中央与地方司法机关的联系
　　巡回法院作为最高院的派出机构，可以加强中央与地方司法机关的交流。长期以来，最高人民法院设立于中央，与地方的交流并不多，对地方的司法实践状况只能通过调研或其他书面材料来了解。巡回法院的设立，为中央司法机关深入基层，了解各地区司法环境提供了机会，在认知更为深入的情况下，以最高监督者的身份与下级法院进行交流、合作，保证审判权实现地更为科学、公平和正义。同时，也能防御地方行政保护主义现象的发生。
　　3。节约司法资源
　　巡回法院的设置，初步设立时可能会需要投入大量的人力、物力、财力，包括办公地点的选择、法官编制的配备、资金的投入等等。但从长远来看，它减轻了地方法院移送案件到最高院的司法资源负担。在财力方面，减少了运输成本与多投入的文书材料费用；在时间方面，更是节省了在路途上耽误的时间，免去了司法工作人员相互沟通、交流案件信息的时间，保证了司法效率。
　　4。司法领域与其他领域机构改革的先例
　　大区制的设置方式在我国近期的机构改革中也有先例。作为央行的中国人民银行在1998年的改革中跨省（自治区、直辖市）设置了九家分行，其后又在上海设立了中国人民银行二总部。央行的机构改革可以为司法体制改革提供现成的经验。其实，巡回一词在我国法院的一些规范性文件中也比较常见，如基层人民法院大力推广的巡回审判或巡回法庭。巡回法庭的设立是基层法院为方便群众诉讼，在辖区内设置巡回地点，定期或不定期到巡回地点受理并审判案件的制度。
　　（二）符合司法体制改革潮流
　　在中国司法体制改革潮流推动下，巡回法院对于司法审判权的合理分配，保障公民权利与自由有着重要意义。主要表现在：（1）避免了最高人民法院本部的人员膨胀，有助于实现人员的合理分离。（2）有利于最高人民法院的重新定位。位于北京的最高人民法院本部，既不应该陷身于大量的死刑复核或上诉审案件，也不应当围绕着事实问题试图成为司法系统纠正事实认定错误的最后关卡，而应当在精简案件数量的前提下以法律审和政策审为核心，从而主要致力于为全国司法把握大方向。（3）分散社会矛盾，避免申诉、上访集中于北京。（4）便于就地办案、会见当事人和组织听审。减少办案人员负担，减轻财力、物力耗损。也只有这样才能避免死刑复核依赖于行政化的书面审，为诉讼化的符合程序和有效纠正司法错误奠定基础。
　　（三）符合联合国人权公约要求
　　《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》与《公民权利和政治权利国际公约》及其任择议定书被国际社会誉为国际人权宪章。我国于1998年10月5日签署的《公民权利和政治权利国际公约》是国际人权法中一项重要的法律文件。公约对于司法机关的权力也进行了规定，比如审判要独立、公正、公开。巡回法院的设立彰显了我国政府对于公民权利保护的人文关怀，更好地实施审判权，是为了更好地保障司法的公平正义，更好地保障公民的权益。结合中国国情与司法环境现实所确立的最高院的巡回法院符合了联合国人权公约要求，顺应了我国司法体制改革潮流。
　　四、应对挑战：结合中国国情有的放矢
　　总体而言，这次改革方案的设计是低风险、低成本和高收益的合理方案。既能够解决现实中死刑复核制度存在的问题，又能顾及各方现实利益和司法成本等问题；既有其他国家相关先例，又有我国央行大区制改革为参考；既能够维护社会稳定，又有助于争取民心，还能改善我国的国际形象。因此，这一改革设想可以说是当下可以接受的现实主义方案〔9〕。不过，在当下，巡回法院的设立仍然面临着一些困境，如何在这些困境中寻找出新的出路，值得我们反思。
　　（一）机构调整重组方面
　　由于巡回法院是单设的一个独立机构，虽然隶属于最高院，但在地址的选择，办公机构的设立等问题都需要结合地区特点进行界定。而且涉及宪政框架下的司法体制问题，改革难度大。但我们应当看到，四级两审制并未改变基本框架，只要中央肯下决心，改革阻力将相对较小，需要修改的法律法规也相对较少。此外，由于司法权力的下放，可能会导致死刑复核的地方化，影响到司法统一，其实不然，巡回法院的设立可能在形式上给人以死刑复核权地方化的错觉，但其并不是按照行政区划设置而存在，其中的法官仍然具备最高人民法院法官的身份，这一以来，有利于防御地方保护主义与行政干涉。因此，最高院设立巡回法院的调整本质上并未将死刑复核权下放，只是通过机构调整改革。
　　（二）司法资源成本方面
　　作为一类新设立的机构，最高人民法院的巡回法院成立初期必然需要投入大量的财力、物力投入，但比起三审制的改革或者在现有框架下采行诉讼化的改革，显然要节约成本；从另一方面来看，案件数量与案件审理压力的减少也为最高人民法院本部节省了大量司法成本。在人力方面，虽然工作地方发生了变化，但最高院的法官编制不应改变，在保留法官最高人民法院身份的前提下，为法官提供了晋升空间，也能够提高法官的积极性，从而降低机构改革阻力。政府需要加大对巡回法院的经费投入，以保证其合理运行、处理法律业务。对于最高院与巡回法院人员的考评监督机制、福利待遇等应当总体上保持一致，但仍应结合当地经济发展水平，在总体公平的基础上保证因地制宜。
　　（三）最高院重新定位方面
　　巡回法院的设立需要我们对最高人民法院重新定位。从长远来看，我国的司法体制改革仍然任重道远，而最高人民法院派出巡回法院之改革将为未来的改革留下空间。从最高人民法院的功能来看，其不应当将主要力量投入到事实审的实体纠纷之中，而主要考虑法律审和政策审的问题。换言之，应主要关注法律如何解释或者公共政策如何实现等问题。未来，最高人民法院管辖的涉及事实审的二审、再审案件可以考虑由巡回法院来承担，这能为最高人民法院的重新定位厘清障碍，最大限度地排除干扰实现法院独立审判。从长远来看，巡回法院的改革还将关涉到理顺中央与地方的关系等社会治理与政治议题。
　　党的十八届四中全会提出，公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。我们应当看到，最高人民法院设立巡回法院刚刚被提上日程，在之后的初期试点工作中也面临着许多挑战，不过在当下中国依法治国指导方针与司法体制改革的浪潮之下，我们有理由相信巡回法院的设立能跨越重重困难，走向更加光明的道路。