住房公积金重在担保机制

　　陈杰
　　近年来政府对住房问题重新调整了认识，城镇住房保障有大幅度发展，公共投入增加迅速，但融资问题仍然没有得到有效解决。由于中低收入居民，而公共住房的公益性与保障性注定r其投资必然是低收益甚至负收益，依靠现有的市场化融资手段显然难以推进；因其数量之巨大，完全依托财政资金来承担也不现实。可以说，如何为公共住房建设提供有效和长期稳定的融资，是除了在落实土地供应之外，困扰我国当前住房保障事业发展的最大瓶颈。
　　为此，政府对利用住房公积金闲置资金支持保障性住房寄予很高期望。2010年7月28日，住建部等六部委最终确定了北京等28个城市为利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市。
　　然而，根据住建部住房公积金监管司数据，2008年末全国住房公积金扣除使用后，银行专户存款余额仅为5616。27亿元，扣除必要的备付资金后的沉淀资金为3193。02亿元。由于只能用一半，总共可用1600亿，未来预期增长也十分有限，所以这笔资金离住房保障投入总需求仍有较大缺口。同时，资金分散使用，规模经济性差；且住房公积金管理中心作为事业单位来运作项目贷款，相关的风险控制尚不成熟，存在种种隐忧。
　　贷款担保原理
　　现在公众关注的焦点在于资金的安全。因此，有必要为住房公积金的建设贷款设立专用的担保机制。
　　虽然说住房贷款可以有住房作为抵押品，看似风险已经得到规避，但住房贷款规模巨大，即使银行这样的专业金融机构，如果每次贷款违约发生后都实际亲自去处理抵押品的封存与变卖，甚至为之专门设立落实抵押权机构，那精力牵扯过多，风险管理成本实在过大。尤其在我国，个人住房贷款出现违约时候，如果借款人只有一套自住房，银行封存和变卖难度很大，违约损失很多时候难以全额追回。
　　贷款担保制度的产生，正是为了去除放贷机构的这种后顾之忧，通过自身的专业化服务，来更全面保障放贷人贷款资金的安全如期回收。由于担保机构以自身资金和信用作为保障，免除了原有抵押贷款模式下放贷机构的抵押权实现成本，贷款行为得到鼓励，贷款资金的风险溢价要求降低，从而增进了全社会福利。
　　住宅贷款担保体系是一些市场经济成熟的国家在发展住宅产业的过程中，不断总结经验教训，逐步建立和完善起来的。对于住房公积金这样的非金融机构，限于机构性质和人员素质，对项目贷款风险管理运作十分不熟悉，更需要有担保体系的保驾护航。
　　具体而言，我国可以借鉴成熟市场经济国家如荷兰、法国、美国、韩国、新加坡等对保障性住房投资贷款的公共担保机制经验。
　　财政担保不可取
　　众所周知，保障性住房盈利性差，租赁类型的保障性住房还面临投资回收期长、利率与市场风险都较大的问题，而且保障性住房建设受政策影响大，地方政府的长官意志往往还会破坏本应有的贷款项目运作规律，所以如果没有有效的风险控制与风险转移机制，缴存人对公积金贷款的担心是难以排除的。
　　有关部门对此曾经的回答是，地方财政会为住房公积金的保障性住房贷款做担保。但实际上现行财经制度下，财政收入不可能为任何性质资金直接作担保。因此，地方财政应严格遵守有关法律规定，停止对《担保法》规定之外的贷款或其他债务承担担保责任。当然这份文件颁发后，还有不少地方政府在打擦边球。但2010年6月10日国务院再次下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），明确要求，地方各级政府不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。事实上，就连地方政府的公益性基本建设也基本都是用土地作抵押来从银行融资。
　　就算可以担保，不少地方财政负责累累，一旦出现坏账，根本无力偿付坏账损失。再加上，在国内，住房公积金中心是依附于地方政府的事业单位，对地方政府根本没有追索力，就连法院判决也不可能对地方政府产生实际有效的约束。所谓财政担保，事实上无法操作。
　　利用好现有基础
　　在住房贷款担保这方面我国其实具有良好的基础，如已经发展十多年、遍布全国的住房置业担保公司，长期以来一直为住房公积金的个人贷款提供担保服务，起到了很好的作用，尤其对商业资信评级较低的中低收入家庭获得住房公积金和商业银行按揭贷款帮助很大，通过提高他们的信用等级，增进了他们获得贷款的使用机会。截至2009年末，全国70余家住房置业担保机构通过公积金贷款担保、住房商业性贷款担保等，累计实现公积金贷款担保余额3000亿元，商业性贷款担保余额1000亿元。
　　但问题是，现在要向资金规模更大、运行更复杂、风险更难控制、坏账更难处理的建设项目提供担保，各地的住房置业担保公司自身也存在一个如何改造和整合的问题。根据资料，注册资本金在1亿元以下的（其中大部分在1000万5000万之间）担保公司占比约为80。77。资本金在1亿5亿元之间的担保公司在全国约占7。69。而规模在5亿元之上的担保公司全国只有2家，分别为天津市津房置业担保股份有限公司和上海市住房置业担保有限公司，注册资本金分别为6。5亿元和6亿元。由于缺乏有效的风险分散机制，现有住房置业担保公司主要是以地域界限划分经营范围的行业格局，每家住房置业担保公司只是在注册地开展业务，容易受到区域性房地产金融市场波动影响，市场风险过于集中。虽然2009年后有了长三角住房担保置业行业联系会议这样的组织，但总体上跨区域合作还处于较低的合作水平。
　　在过去十多年，我国的住房公积金制度与置业担保制度虽然也存在交叉和合作，但基本保持平行和独立的发展。特殊经济周期中，住房公积金个人贷款的超低违约率和超高安全性，使人们暂时忽视了住房贷款的风险，以为住房贷款担保是可有可无的。然而当住房公积金进入到住房建设领域后，风险控制的要求必须要有完善和成熟的担保机制保驾护航。
　　除了住房公积金外，现在政府还开始鼓励企业中长期债券、保险资金、信托资金和房地产信托投资基金等融资方式支持保障性住房建设，但如果没有成熟的担保机制作为后盾，这些资金都是很难实际进入保障性住房领域。
　　从国际经验看，盈利性差、风险性高的公共住房建设贷款十分需要有专门的独立的担保机制给以配合和支持，控制风险和转移风险，否则将很难可持续发展。就算勉强运行，也会消耗大量的公共财政资源。为此，加快设立公共住房的担保机制迫在眉睫。