国际法院咨询管辖权存在的问题与完善

　　摘要：诉讼管辖权和咨询管辖权是现代国际法院的两大管辖权。大多数情况下，咨询管辖权是作为诉讼管辖权的补充而存在，在国际法实践中，半个世纪以来，国际法院的咨询管辖权程序在推动国际法发展和解决国际争端方面发挥着积极的作用。但另一方面，我们也要注意到它的咨询管辖并未得到充分利用，尚有改进的余地。本文旨在指出国际法院咨询管辖权存在的相关问题，并为其更好地服务于国际社会寻求解决策略。
　　关键词：国际法院；咨询管辖权；约束力
　　一、引言
　　咨询管辖权的出现对国际社会和国际法的发展起到了重要作用：一是咨询管辖为预防和解决国际争端提供了新途径在国际社会，由于联合国和国际组织主体的特殊性使其很大一部分不具有国际司法机关的诉讼权，因此国际法院咨询管辖权的出现为这些国际主体的国际争端提供了新的途径。二是咨询管辖有利于国际法的发展，国际法院所发表的咨询意见特别是对常规性法律问题的解释和国际争端的解决促进了国际法的发展。
　　当今世界全球化的迅速发展，不仅促进了世界各国经济的发展，也缩小了各国之间的联系。但对国际法和国际关系而言，挑战也以一种前所未有的方式来临了。区域性、多边性组织的发展使得单边条约、多边条约之间乃至单边条约、多边条约和联合国宪章之间的效力问题如何解决成为国际法发展所面临的新问题。同时国际冲突的增加譬如领土争端等问题使得国际法院的案件越来越多。如何充分利用好咨询管辖权解决国际争端也日受瞩目。
　　二、国际法院咨询管辖权面临的问题
　　（一）咨询请求权权利主体的范围问题
　　在咨询请求权资格方面，仅有国际组织有请求的权利，任何国家和个人包括联合国秘书长都无权提出相关请求。并且并非所有的国际组织均有请求权，联合国的几大主要机构中，联合国秘书长和国际法院本身就不具有请求权。万国邮政联盟作为联合国16个专门机构之一也没能得到联大的授权。〔1〕咨询请求资格的限制无疑限制咨询管辖权的具体实施，使得咨询案件进入国际法院受到阻碍，国际法院的相关作用也难以得到有效发挥。国际社会在该问题上也作出过很多努力，如国际法协会曾建议，授权其他国际组织包括区域性国际组织以请求国际法院发表咨询意见的权利。在联合国大会第六届委员会的辩论中，美、英、阿联酋、埃塞俄比亚等国，也极力主张把授权国际法院发表咨询意见的组织范围扩大，包括所有专门机构以及其他国际组织和区域性组织（《联合国年鉴》1970）。
　　（二）咨询管辖适用的法律不清晰
　　通过研究国际法院成立以来作出咨询意见，可以大体看出案子主要有以下几个方面：
　　（1）国际组织工作范围内所产生的法律问题。譬如世界卫生组织于1993年请求国际法院就针对核武器对健康和环境的影响，如若一国在战争或其他武装冲突中使用核武器是否违反了其所承担的包括世界卫生组织章程在内的国际法律义务的问题出具咨询意见，在一九九六年国际法院以自己没有管辖权而表示不对该问题出具咨询意见。一九五九年国际海事组织（原政府间海事协商组织）就本组织的海上安全事务委员会的组成问题请求国际法院发表咨询意见。
　　（2）常规性的法律问题，譬如1949年的联合国大会提出的保加利亚、罗马尼亚、匈牙利和约的解释问题的咨询意见案；经社理事会在1989年和1998年两次提出的就《联合国特权和豁免公约》第六条第二十二条节的法律适用问题咨询意见案。1947年联合国大会就总部协定第21条仲裁义务的适用问题请求国际法院发表咨询意见。
　　（3）联合国行政法庭判决，截止到目前，申请审查行政判决委员会的咨询意见请求是除联合国大会之外所占比例最重的。
　　（4）同一组织或者机构的成员国之间的争端，譬如1974年的西撒哈拉案。
　　（5）国际组织与其成员国之间的争端，譬如1970年安理会针对南非不顾安理会决议强行驻留纳米比亚请求国际法院发表咨询意见。〔2〕
　　从上述案件类型能够看出虽然联合国给过咨询意见的案子涉及多个方面，但是法律適用依据仍是《联合国宪章》的第九十六条和《国际法院规约》的四个相关条文，并且这四个条文更多的是规定了咨询管辖的主体，而有关咨询管辖的其他问题并未得到充分的规定，也并未将争端和问题加以区别考虑，更没有具体规定在何种具体的情况下使用何种法律，使得国际法院在处理相应案件难以决定适用怎样的法律，而只能根据国际法原则和相应的国内法处理的情况来做出咨询意见。
　　（三）咨询管辖权利用率较低
　　这一的问题可以从两方面证明：国际法院发表咨询意见的比例相比国际联盟时期的常设国际法院要少，常设国际法院到一九四四年解体二十四年的时间，一共发表了27项咨询意见。而国际法院自一九四六年成立至今70多年的时间，所作出的咨询意见也只有20多项。大多数具有咨询管辖请求权的国际机构并未提起过咨询意见请求，自联合国一九四六年成立以来，国际法院共有20多次做出过咨询意见，其中由联合国大会请求的约占三分之二；安全理事会、经社理事会、教科文组织、世界卫生组织、国家海事组织、申请审查行政判决委员会均提出过咨询请求，其中世界卫生组织为两次，申请审查行政判决委员会为三次，其余各组织均为一次。
　　（四）咨询意见并无法律上的约束力
　　国际法院的咨询意见一般来说是并不具有法律上的约束力。咨询意见是根据国际组织的请求而做出的，从理论上来说，请求机关应该接受，但是由于咨询意见不具有法律上的约束力，给予了国际组织充分的自由裁量权，所以会出现咨询意见已经作出但是国际组织并不遵循的情况。
　　不同国家出于各自的国家利益对咨询意见的效力看法大相径庭，支持咨询意见的情形时有发生。如：苏联不遵照1962年联合国的某些开支问题的咨询意见缴纳联合国大会所摊派的经费，南非不履行1950、1955年及1956年关于西南非的三次咨询意见，未立即将西南非之管辖权转移至联合国托管制度下，以及以色列在2004年在被占领巴勒斯坦领土修建隔离墙的法律后果案后直至2011年的7年间继续违法修建隔离墙的行为，都是咨询意见未能发挥实质效用的实例。这一状况反过来也会影响国家对法庭咨询管辖权的信任，从一定程度上也极大地限制了咨询管辖权的发展。
　　三、目前面臨问题的解决方法
　　（一）权利主体范围扩大的问题
　　针对权利主体的范围扩大问题，到目前为止国际上存在着以下几种观点：将主体扩至联合国的其他机构，譬如秘书长和联合国法院本身；将主体扩至政府间国际组织或者非政府间国际组织；将主体扩至国内法院，允许国内法院就国际法问题向国际法院提出咨询请求。
　　但这些提案存在着两个问题：一是国际法院本身的处理能力问题，国际法院作为一个国际组织，受其自身人数等方面的限制，如若有咨询管辖权的机构过多，那么可能会有超越国际法院处理能力的现象。二是现行咨询管辖权的主体范围是由联合国宪章和国际规约规定的，如若要扩大权利主体的范围就要修改联合国宪章和国际规约，目前来看要修改这两个条约存在着很大的困难。因此，如果想要扩大咨询管辖请求权的权利主体的范围，还存在着一定的困难。
　　（二）修改并完善相关国际立法
　　目前咨询管辖权上存在的法律适用不清晰、咨询意见没有约束力以及有咨询请求权的国际机关未充分利用咨询管辖权等情况，最好的解决办法就是修改并完善相应的国际立法。正如上文所说，从国际联盟时期到联合国时代，关于咨询管辖权的立法极不完善，主要集中在对主体的限制，具体适用的规定少之又少，为国际法院咨询意见制度增加了实施的难度。
　　另外，可否考虑修改《国际法院规约》及《国际法院规则》的有关条款，以便使国际法院的分庭也有权发表咨询意见。这样的分庭构成最好包括国际法院院长或副院长。近30年来，由于分庭的特点使得分庭在诉讼案的处理方面成绩显著，若将分庭制度适用到咨询管辖方面来。也许会吸引依《联合国宪章》第96条第2项有权请求咨询的国际机关或机构更多地利用咨询管辖。
　　现代国际法研究和国际法学家愈越发重视咨询管辖国际立法，国际社会上的呼声也愈加强烈，如何对咨询管辖权具体立法成为了国际法发展的新趋势。
　　（三）维护的咨询管辖权效力和提高利用率的问题
　　目前国际法院真正发展的方向是提高国际法院的司法性和实用性，譬如国际法院应当避免太过于政治性的事情和与争端事实无关的事情，应当注意咨询管辖解决的应当是具有咨询请求权的主体提出的法律问题，国际法院拒绝对请求咨询法律问题发表咨询意见因此必须严格界定法律问题的范围，国际法院不拒绝对请求咨询的具有政治影响的法律问题发表咨询意见，不意味着国际法院应该对具有较强的政治性的问题发表咨询意见。因为基于国家对自身主权的敏感性，若国际法院针对过于政治性的事件作出咨询意见，很有可能造成拒绝执行的后果，既不利于咨询意见的权威性，又削弱了国际法院处理案件的效率。所以笔者认为当前咨询管辖权的发展方向是：在尽可能确保各国际组织利用咨询管辖权的情况下，目标应该放在解决法律问题而非聚焦于政治。〔3〕
　　咨询管辖权作为现今国际社会解决国际争端的最重要的手段之一，法院的咨询管辖权有其局限性是必然的，这不仅与国际社会的现实原因有关，也与其自身还不够完善有着密切的关系。尽管如此，国际法院的咨询意见仍然对国际法的发展做出了不可磨灭的贡献。我们有理由相信，随着国际社会的不断进步及法院功能和机制的不断完善，国际法院一定会在世界政治、经济舞台上发挥更大的作用。而今，经济全球化的发展和国际局势的复杂，我们更要充分了解咨询管辖权的相关知识，了解国际法院的职能，充分利用咨询管辖权，争取合理的国际权利，解决我国目前面临的一些棘手问题。
　　参考文献：
　　〔1〕参见杉原高嶺著《国际私法裁判制度》，中国政法大学出版社，2006年版，第367页。
　　〔2〕参见国际法院官方网站：www。icjcij。org。
　　〔3〕参见刘芳雄《国际法院咨询管辖权初探》，法商研究，2002第4期，第103页。